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浅谈“5+2”空间规划与传统规划方法之对比

研究员    汤加琪
摘要:在目前的城市规划体系下,很多规划无法实施或者无法严格执行,造成了资源浪费、效率低下。本文从规划不能实施的原因入手,分析传统规划方法存在的问题及成因。基于此,我们提出更为科学合理的规划方法,即“5+2”模式的空间规划方法,这种方法能够解决传统产业规划或者城市规划中路线单一、部门割裂等问题,率先提出了一体化、招商前置等方法,使项目和资金实现对接,从而使规划项目能够顺利落地,并为区域经济的发展贡献力量。
关键词:“5+2”空间规划  传统规划
 
    一、传统规划方法存在的问题
    (一)传统规划方法的分类
    目前的空间规划方法主要是产业规划和城市规划两种,这两种方法各有侧重点,可以相互弥补,不存在涵盖的关系。通常,在规划当中只采用其中一种,所以,规划方案中就出现了片面性的缺憾。 

  
表1:产业规划与城市规划比较  
角度
产业规划
城市规划
规划方法
产业规划/经济规划方法
城市规划方法
规划核心
产业发展
土地合理利用
基础资料分析
强调农业现状、市场需求、产业结构
强调现场建设条件及交通、社会人口、经济现状、环境等条件
总体定位
十分重要,确定园区的性质、规模、主要功能及发展方向,是产业规划的基础,是定性分析
并入规划指标的确立部分,也是定性分析,但不直接影响规划,是定量分析的基础
确定规划指标
无此项内容
是规划的重要内容,定量分析各项指标是土地利用规划的基础
园区项目规划
是规划的核心部分,确定了园区的各种项目及产业结构
在前面的规划环节里有所分析,但无专项分析规划
园区功能布局
强调经济功能布局的合理性,以经济功能为依据
强调空间功能的合理性,以空间功能为依据
园区运行模式
是规划的重要内容,园区正常运行的基础
无此项内容
园区土地利用规划
无此项内容
是规划的核心部分,一切规划工作都以土地利用为核心展开
规划成果
以园区软件建设所需的成果为主,图纸较少
以园区硬件建设所需的成果为主,图纸较多

    (二)传统规划方法带来的问题 
    城市规划是政府根据城市经济、社会发展目标和规律,对城市在一定时期内的发展建设高瞻远瞩所作出的综合部署和安排,是城市各项土地利用和建设具有法律效力的指导性文件,是城市建设和管理的龙头。随着《城乡规划法》的执行,人们对城市规划的重视程度越来越高,为了提高城市发展竞争力,各级政府每年都要花费大量的人力物力去编制各种层次的规划,但是,诸多的园区规划或者其他规划从花花绿绿的规划图纸能够最后走到到真正的项目落地的没有几个,大多数的规划都由于种种原因不能严格执行。久而久之,领导面对规划图纸还是满腹疑虑,很多规划只能永久的停留在图纸方案的阶段。 
    除了社会原因和体制问题之外,传统的规划本身就存在着先天不足,有很多问题影响了规划的实施: 
    1、规划方法存在单一和片面性 
    从规划到实施要经历一个很长的过程,其中需要经过收集资料、现场踏勘、专家研讨、战略规划、产业规划、空间规划、招商引资、项目管理等多个步骤,环环相扣,有一环偏离了指导思想或者不够细致,都会影响到规划的实施。参与规划到实施这全过程中的单位也有很多,政府、规划设计院单位、地质勘测部门、工程咨询部门、项目管理单位、监理单位、商业企业等等,这些部门长期各自为战,造成了业务孤岛,使本来是一个链条上的项目相互割裂。所以,规划往往不能落实或者违背了初衷。
比如一个村庄为了发展经济,实现产业升级,请来一个队伍搞规划。规划需要的地形图,前几版规划和地勘资料,需要规划局、土地局等相关部门配合,但是往往搞到这些基础资料都比较费劲。踏勘的工作很细致也比较辛苦,如果仅浮于表面或者缺乏多个部门专家的配合往往在规划中就会只知其一不知其二。某方面的专家认为该村有着得天独厚的山地资源,市场上樱桃经常是供不应求,可以进行樱桃的大量生产和深加工,实现产业升级。如就此匆匆上马,很快就会发现,很可能该村的气候不适应大面积的樱桃种植,没有足够的平地进行产业园区的建设,甚至缺少足够的水资源搞樱桃深加工,这样的一个规划就无法落实,成为空谈。 
    2、规划存在滞后性 
    为了城市能够全面、协调、可持续地健康发展,我们应当高瞻远瞩,洞察城市发展建设的形式和规律,对城市问题辩证思维、综合思维、超前思维,尽量少犯没有预见、盲目、失策、失控的失误,把凡事应当想到的问题考虑周全。但是目前的规划难免存在滞后性,也就是只能针对问题进行解决,头疼医头、脚疼医脚,无法作出全面、系统的分析,自然就无法预见将来可能出现的问题。 
    3、资金和项目无法对接 
    由于现有的规划是由割裂的单位完成的,所以,很容易出现资金和项目无法对接的情况。比如一个村庄为了发展经济,实现产业升级,请来一个队伍搞规划。规划需要的地形图,前几版规划和地勘资料,需要规划局、土地局等相关部门配合,但是往往搞到这些基础资料都比较费劲。踏勘的工作很细致也比较辛苦,如果仅浮于表面或者缺乏多个部门专家的配合往往在规划中就会只知其一不知其二。某方面的专家认为该村有着得天独厚的山地资源,市场上樱桃经常是供不应求,可以进行樱桃的大量生产和深加工,实现产业升级。如就此匆匆上马,很快就会发现,很可能该村的气候不适应大面积的樱桃种植,没有足够的平地进行产业园区的建设,甚至缺少足够的水资源搞樱桃深加工,这样的一个规划就无法落实,成为空谈。 
    二、规划方法改革的方向 
    我们需要的是一个能够将城市作为一个系统来考察的,全面的规划,需要分析涉及城市发展的方方面面,不仅包括硬环境,还要包括软环境。在横向上,将设计规划的各个部门整合起来,实现分工合作,而不是简单的叠加;在纵向上,实现短期与长期结合的,可持续的,动态的规划,并且能够实现招商引资的前置,资金与项目的对接,使规划能真正落到实处。 
    中设泛华对规划的研究内容从产业规划和城市规划两个角度出发,为城市的发展把脉;在纵向上,采取率先研究、主动决策、预见问题的发生并早解决问题,因此,与以往的静态的、滞后的规划不同。我们率先提出了“5+2”的区域空间规划。 
    (一)产业规划、空间规划与项目管理的一体化 
    区域空间规划的主要目的是通过资源、人口和经济活动的空间配置,来协调不同空间单元的发展、解决区域性问题和空间差异、营造区域整体竞争力。具体而言,空间规划的内容包括:产业布局和发展规划、城镇体系和城乡一体化规划、土地利用规划、基础设施布局规划、生态环保规划和能源综合利用规划等。 
    空间规划是结合国家及地方政府相关区域发展政策,将产业项目布局在有限的土地资源空间上,配套相应基础设施,注重生态保护及能源利用,促进经济发展和自然环境协调发展。需要注意的是,区域空间规划作为对未来时空范围内经济、社会、空间、资源环境等方面发展协调的总体战略,它不仅是一项技术过程,而且是一项政治过程,一种政府行为和社会行为。随着全球化和市场化日益增强,在国家提倡科学发展观和统筹区域发展背景下,区域规划的内涵也将发生相应的变化。 
    空间规划与产业咨询是不可分割的两个互动体。产业咨询是区域战略咨询的根本,是区域经济发展的根本点和落脚点。产业咨询是从主观上对地区产业发展方向提出合理化意见,对主导产业定位,直接决定战略咨询的优劣;空间规划则是从客观上对地区产业发展方向进行定位,从政策上和空间上约束区域产业发展,间接影响战略咨询的定位。产业咨询和空间规划的结合点,即产业在空间规划内的集聚、扩散、以及转移,在一定程度上就是区域经济发展的全过程。产业咨询和空间规划两者相互影响,相互补充,是战略咨询的具体体现,两者共同决定了战略咨询到投资咨询与项目管理的顺利衔接和落实。 
    (二)招商前置 
    招商前置是项目能够落地并聚集人气的关键,泛华把这一商业地产运作的成功经验用于规划当中,在作产业规划的同时,进行招商前置,资金池和项目池能够对接,以保证项目落地后能够顺利,各项运营能顺利进行。 
    三、“5+2”的空间规划方法 
    (一)定义 
    结合国家及地方政府相关区域发展政策,在产业规划的基础上,分析区域土地资源利用情况,将产业项目布局在有限的土地资源空间上,并配套相应基础设施,注重生态环境保护及能源利用,促进经济发展和自然环境、资源的协调发展,确保区域战略规划和产业规划的落地实施。 
    (二)成果体系 
    1、空间结构分析 
    空间结构分析的目的是:分析区域空间结构的基本要素,确定空间结构模式,明确空间发展总体思路,提出整体空间结构和综合交通体系的规划构想。其次,在整体空间结构的基础上,提出规划区域功能分区及分区发展方向,确定适当的城市建设发展规模与开发时序。
主要内容包括:空间结构的基本要素分析;空间结构类型及模式分析;空间结构演进理论,区域增长中心的确定、区域发展轴、发展带的确定、产业园的区位选择、其他功能区的确定;区域空间结构的影响因素,中心城市与外围区域的关系协调;实施空间结构规划的政策措施等。 
    2、土地利用 
    土地利用分析的目的是准确地确定土地利用方向,组织合理的土地利用结构,对各类用地在空间上实行优化组合并在时间上实行优化组合的科学安排。土地利用规划应在土地资源调查、土地质量评价基础上,以达到最佳预期目标的目的,对土地利用现状加以评价,并确定土地利用结构及其空间布局。 
    土地利用规划可突出三种要素:枢纽、联线和片区。枢纽起定位作用;联线既是联结(如枢纽之点的联结),又是地域划分(如片区的划分)的构成要素;片区则是各类型功能区的用地区划(如经济开发区,城镇密集区,生态敏感区,开敞区,环境保护区等)。 
    土地利用规划的内容主要是:土地资源调查和土地利用现状分析;土地质量评价;土地利用需求量预测;未来各类用地布局和农业用地、园林用地、林业用地、牧业用地、城乡建设用地、特殊用地等各类型用地分区规划;土地资源整治、保护规划。 
    3、产业发展和空间布局 
    产业发展和空间布局研究的目的是合理配置资源,优化地域经济空间结构,科学布局生产力。 
    对规划区域的产业结构、工农业生产的特点、地区分布状况进行系统地调查研究。根据市场的需求,对照当地生产发展的条件,揭示产业发展的矛盾和问题,确定重点发展的产业部门和行业,以及重点的发展区域。要大体确定主导产业部门的远景发展目标,根据产业链的关系和地域分工状况,明确与主导产业直接相关部门发展的可能性。把产业发展布局落实到空间上,与产业发展紧密相关的土地利用、交通运输、大型水利设施建设及产业项目,要在规划中一并研究,统筹安排。 
    4、城镇体系和城乡一体化 
    城镇体系和城乡一体化的研究内容是:城镇体系演变过程,现状特征,预测城镇化发展水平。 
    城镇体系和城乡一体化规划的基本内容包括:拟定区域城镇化目标和政策;确定规划区的城镇发展战略和总体布局;原则确定各主要城镇的性质和方向,明确城镇之间的合理分工与经济联系,城乡一体化措施;原则确定城镇体系规模结构,各阶段主要城镇的人口发展规模、用地规模;确定城镇体系的空间结构,各级中心城镇的分布,新城镇出现的可能性及其分布;提出重点发展的城镇地区或重点发展的城镇,以及重点城镇近期建设规划建议;必要的基础设施和生活服务设施建设规划建议。 
    5、基础设施布局 
    基础设施大体上可以分为生产性基础设施和社会性基础设施两大类。生产性基础设施是为生产力系统的运行直接提供条件的设施,包括交通运输、邮电通讯、供水、排水、供电、供热、供气、仓储设施等。社会性基础设施是为生产力系统运行间接提供条件的设施,又称为社会服务事业或福利事业设施,包括教育、文化、体育、医疗、商业、金融、贸易、旅游、园林、绿化等设施。
要在对各种基础设施发展过程及现状分析的基础上,根据人口和社会经济发展的要求,预测未来对各种基础设施的需求量,确定各种设施的数量、等级、规模、建设工程项目及空间分布。 
    6、生态环境保护 
    生态环境保护研究的工作内容包括:区域生态环境现状及存在主要问题;生态环境保护和建设的指导思想、基本原则与规划目标;生态环境保护和建设的主要任务;生态环境保护和建设的具体工作;生态环境保护和建设的保障措施。 
    7、能源综合利用
能源综合利用研究的内容有:区域能源利用现状及存在主要问题;能源综合利用指导思想、基本原则与规划目标;能源需求分析及平衡方案;能源发展重点措施;重点规划项目;规划实施保障措施。 
    (三)所需现状资料 
    1、自然条件及历史资料 
    规划地区的地形图(比例尺1/10000或1/5000)。 
    气象资料,包括温度、湿度、降水、蒸发、风向、风速、日照、冰冻等。 
    水文资料,包括江河湖海水位、流量、流速、水量、被淹没地区界限等。 
    地质和地震资料,包括工程地质、水文地质、地震地质及地震烈度等。 
    历史资料,包括历史沿革、城址变迁、市区扩展、城市规划的历史资料等。 
    2、技术经济资料 
    区域的自然资源,包括地下矿藏、水资源、燃料动力资源、农副产品资源等的分布位置、数量、开采利用价值等。 
    人口详细资料,包括人口密度、人口分布、人口构成、平均每户人数等。 
    土地利用资料。 
    工矿、企事业单位的现状及发展资料,包括用地面积,建筑面积,主要产品产量、产值、职工人数、用水量、用电量,运输量等。 
    对外交通运输部门(铁路、公路、水运、空运)现有及发展用地、职工人数、客货运量等。 
    各类仓库、货场现有和发展用地等。 
    高等学校及非市属中等技术学校现有和发展师生员工人数、用地面积等。 
    科学研究机构现有和发展职工人数、用地面积等。 
    3、现有建筑物及工程设施资料 
    现有住房建筑面积、居住面积、建筑层数、建筑质量、建筑密度等。 
    现有公共建筑,包括行政、经济、文化、体育、卫生、生活福利设施等建筑的分布状况、用地面积、建筑面积、建筑质量等。 
    现有市政工程、公用事业(包括给水、排水、防洪、供电、通讯、煤气、热力、道路、桥涵、市内公共交通等)资料。 
    现有园林、绿地、风景区、名胜古迹的资料。 
    现有重要建筑物、工程构筑物的设计资料。 
    人防设施的资料。 
    4、环境及其它资料 
    环境监测成果资料。 
    各厂矿、单位排放废气、废水、废渣的数量和危害情况,城市垃圾数量和分布。 
    其它影响城市环境质量的有害因素(易燃、易爆、放射性、噪声、恶臭、震动等)的分布状况、数量、危害情况的资料。 
    地方病及其他有害居民健康的环境资料。 
    5、近期建设项目资料 
    包括基建投资、修建量、生产规模、用地面积、职工人数等。 
    (四)基本操作流程 
   
    从以上这个体统和完整的规划链条来看,泛华的“5+2”空间规划有着传统规划无法取代的优势,是具有科学性、前瞻性的规划,并实现了从产业规划、空间规划到项目管理的整合,为决策者提供了完善的决策依据,为区域经济发展打下良好的基础。
 
参考文献:
[1] 吴良镛.京津冀地区城乡空间发展规划研究二期报告.清华大学出版社
[2] 任致远.******城市与城市规划.中国电力出版社
[3] 北京中设泛华工程咨询有限公司.中设泛华“5+2”研究内部资料

来源: 深圳建设网
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