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深圳城市更新"七年之痒" 急需明晰"游戏规则"

2016年6月8日上午,位于罗湖区太宁路与翠竹路交界的原海鹏进出口贸易公司宿舍等小区,在2 0 10年成为深圳市首批8 9个城市更新项目之一,被命名为太宁路金钻豪园更新单元。不过旧改推进多年,开放商也换了一家,仍无法获得全部业主的支持,旧改难以推动。近日该小区多栋楼被第三方公司鉴定为D级危楼。

这已经是深圳启动大规模的城市更新的第7个年头,2009年12月,深圳出台了《深圳市城市更新***法》,拉开了城市更新的大幕。而在刚刚过去的5月,正在内部征求意见的《深圳城市更新暂行措施》引发了甚嚣尘上的讨论。“目前深圳的更新市场处于复制和推广期,同时也处于恶性竞争初期。”6月24日,在一场阵容强大的城市更新高峰论坛中,深圳市规划和国土资源委员会城市更新局用地处处长罗会军指出,由于城市更新的利润比较丰厚,大大小小的企业、有开发资质的和没有开发资质的都全部集中到这里面来,这导致城市更新局部已经出现了恶性竞争。

据悉,早在2009年的《深圳市城市更新***法》中,深圳就明确了“政府引导、市场运作”等原则。也正因此,一直以来,深圳的城市更新市场化程度居全国之首,然而,市场的介入有其局限性,深圳天安骏业投资发展有限公司董事总经理杨毅指出,许多项目的市场实践面临越来越大的挑战与越来越复杂的环境,工艺的需求越来越大,经济效益也越来越窄。

7年以来未立法导致的规则不够明晰,也促使原业主、开发商以及其他利益涉及者在这场大战中利益争夺加剧。在去年曝光的《城市更新条例(草案)》中,深圳首次提出“强制征收”和“强制售卖”两大核心条款,旗帜鲜明地指向“钉子户”这一城市更新痼疾。

不过近期,关于强制售卖的合法性、合理性以及操作性却频遭争议。“现在的模式是首先和开发商谈外部利益,但内部利益实际并未协调好。所以这就必然产生‘钉子户’。”深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司总经理宋留强认为,除了现在引入开发商清一色的全部拆除重建的模式之外,业主甚至可以自行引入施工队和资本进行改造,还可引入专业的管理公司进行管理,未必需要引入开发商拆迁。

香港市区重建局规划及设计总监马昭智也称,“重建也不一定是要拆,重新改造盘活旧楼,也是一个新的思维。”其指出,目前很多香港开发商已经买了一些旧的住宅改用酒店,重新装修更改了用途。

不过,耿延良则认为,从司法原理来讲,强制售卖在中国完全可行。“举个例子,少数人住着危房,危及的是其他人的公共安全而不是个人的安全,所以想必然享有私权是不可能的,必须让步一部分给公众利益或者其他相邻的权利人。”耿延良称,现有法律对这一块属于空白,而深圳具备特区立法权,做这种突破是可以的。“希望司法改革能够与时俱进,再大胆一点。”

市场介入有局限

政府设定“天花板”、适当给予优惠措施满足公共功能

在过往城市更新的进程中,深圳形成了“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”的主导机制,市场化的程度非常高。然而,市场的介入也有其局限性,“大多数情况下会提高建设密度和容积率,城市更新就是一场房地产开发企业、资本和规划师思考的博弈。”中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊在演讲时提出,要更注重更新城市的功能,改善城市生活环境。

事实上,除了提升城市功能之外,城市更新还面临着公共配套设施以及公共利益项目等方面的需求。在深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司总经理宋留强看来,开发商主导城市更新的过程中,必然会忽略原业主的诉求。“现在的城市更新基本是大一统的超高层住宅楼,老旧住宅区多数老龄人口的诉求开发商未必会关注,适老性改造、养老设施配套和改造等也难以被考虑进去。这个时候,市场利益和业主诉求是相互冲突的。”宋留强认为,这就需要政府出面调节,在市场行为之上加一个“天花板”,限制开发主体的市场行为。“当项目涉及到大量公共利益,特别是公共安全,毫无疑问还应该直接由政府主导。”

深圳市城市更新开发企业协会会长耿延良则进一步解释,城市更新项目需要区别对待。一些项目如果由企业来运作公建配套,由于利润太少,推进很慢,往往需要等到经济可行性较高或者房价上涨才有前行的空间。如果开发商没有实施的积极性或可能性,由政府主导来解决更合适。

另外,政府对于城市更新项目的公共配套设施及公共利益项目部分,规划指标要求、强化引领作用是可以的。但另外也要让步利益,考虑企业开发项目的经济可行性,对于无偿移交公建配套或者以工程造价来移交的城市更新项目,适当给予类似于税收、地价等方面的更多优惠措施,来鼓励开发企业的积极性。

强制售卖遭争议

建议走司法程序 政府不当裁判员

在去年《城市更新条例(草案)》中,首次借鉴了香港的“多数决”方式,“强制征收”和“强制售卖”两大核心条款被诸多从业者视为“钉子户解决机制”。然而近期,关于强制售卖的合法性、合理性以及操作性却频遭争议。论坛当天,深圳市规划和国土资源委员会城市更新局用地处处长罗会军也指出,关于强制售卖,从法律基本原则来看,根据民法通则、物权法以及合同法的要求,除国家下达指令性任务或者国家订货任务之外,在权利人不愿意出卖的情况下,强制售卖属于突破民法基本原则而做出的限制民事主体自由例外的规定,特区立法是否有权做出规定,还需要慎重研究,真正执行起来也可能不排除信访、多诉。

宋留强在受访时强调,从香港经验来看,只有项目涉及到大部分人的公共利益,才会使用强制售卖这一政策。而且,香港的强制售卖政策从出台以来,几乎从未实施过。“香港的城市重建策略里,第一句话就是‘以人为本’,以原业主及周边居民诉求为根本,出现了‘业主需求主导型’模式。为此香港政府还成立了香港城市重建中介服务有限公司来征集业主意愿,最终要所有业主同意,开发商愿意接盘,再签同意迁出协议。”

对此,耿延良则认为,从司法原理来讲,强制售卖在中国完全可行。“不动产具有特殊性,由于建筑物的连贯性,少数人一定要服从多数人的利益和社会利益、公众利益,不管是西方还是大陆法系,这个理念都是通用的。举个例子,少数人住着危房,危及的是其他人的公共安全而不是个人的安全,所以想必然享有私权是不可能的,必须让步一部分给公众利益或者其他相邻的权利人。”耿延良称,现有法律对这一块属于空白,而深圳具备特区立法权,做这种突破是可以的。“希望司法改革能够与时俱进,再大胆一点。”

据了解,哪怕是香港的强制售卖机制,最终也是由法院来判定,而不是政府来申请。在强制售卖之前,香港还设置了很多前置程序,比如调解、仲裁、邀请专业人员进行协调等。耿延良建议深圳借鉴此种模式,“一些司法机构对未来判决的执行有顾虑,建议深圳也完全走司法程序,而不是让政府当裁判员。而且,可以先独立的第三方仲裁,或者有公信力的民间组织居中调解,促进一部分业主和开发商达成共识,把大量问题和矛盾解决在前期,实在不行再使用司法程序。”

工改工成“主角”

难度大应给予政策倾斜工改居、工改商不能全抛弃

在城市更新高峰论坛上,罗会军同时透露,“十三五”规划期间,为保住深圳先进制造业的发展空间,会严格控制工改居和工改商。这意味着,未来工改工是今后的“重头戏”。然而,目前,深圳的工改工项目面临着资金、定位、运营、盈利等诸多难点。

耿延良指出,就现有情况来看,企业普遍对工改工的积极性不高,主要原因就是工改工项目的经济可行性较低,另外政策限定的条件特别多,包括政府要求自持50%,地价直接按照住宅评估标准收取没有任何优惠等,而且后期市场培育特别困难。“正在实施的优化空间资源配置、促进产业转型升级的‘1+6’文件也不符合目前市场的需求。”

耿延良建议,政府一定要进行大量调研,尽快研究调整政策,从政策方面予以参与工改工项目的企业倾斜,通过利润分成、税费减免等优惠措施,给予企业更多的自由度,促进工改工的发展。

不过,站在宋留强的角度,他指出,根据近几年深圳招拍挂市场的情况来看,住宅用地是最为稀缺的资源。如果旧改能顺利进行,可以有效增加供应,但目前旧改并未能形成新的模式,因此还无法形成有效供应。“工改居就是一个有效增加住宅供应的途径,并不适合完全抛弃。有些工业区本身位于城市核心地段,周边也已建成住宅,一刀切强制性进行工改工是否完全恰当,尚值得商榷。”宋留强说,应该根据项目的具体情况和位置来进行考量。



来源: 南方都市报

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